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公鸡可以做市长,如果“制度素养”强大 – 龙应台

焦土之后

年轻时总是听到一种说法:德国为什么在经过二战那样摧毁性的浩劫之后,可以在短短几年之后就从废墟中站起来,很快又成为世界强国?答案是:因为这个国家的institution是强大的。

这是什么意思呢?到美国留学的第一年,我去听一个德国社会学者演讲,分析德国二战后的经济奇迹。终于有机会问他,“institution强大”是什么意思?

迈尔教授抽着饭后雪茄,先仁慈地赞美说:“你问了一个很深刻的问题。” 然后解释,institution的意思不止是机构,因为机构靠的是制度;不止是制度,因为制度靠的是文化;不止是文化,因为文化代表大家有一个共同遵守的价值观和信念,一套大家接受的行为准则和习惯。

看我一知半解,他问我:“中文里有没有一个词,涵盖机构、制度、文化、价值观、信念、行为准则的?

我想不出来。

他举了一个令我至今不忘的例子。

在二战战场上,德国的坦克对盟军造成极大的杀伤。美国卷入战争后,认识到生产坦克刻不容缓,马上让汽车厂投入坦克制造,采用流水线的大量生产方式。汽车厂研究德国的坦克制作,得到的结论是,德国坦克设计之讲究、材料之厚实、制作细节之精密,美国完全不可能复制;德国坦克简直就是手工精品。

问题是,一辆美国坦克需要用到1万人力,造价3.35万美元;一辆德国坦克却要用到30万人力,造价32万美元。当底特律车厂的坦克车一辆一辆从生产线流出来的时候,德国坦克还在工人手里精打细敲。

虽然性能强大,但是生产数量就是赶不上美国的多和快。德国惨败。

这和institution有什么关系呢?

有。德国人连做坦克车,都用手工精品的态度去制作。在德国人的机构、制度、文化和价值观里,制作坦克和制作莱卡照相机是一样的态度:精密、严谨、讲究完美。这种态度,在求速度的战时,也许是灾难,但是在平时,它就是生产力的巨大资源。

资料图:二战间美国坦克车生产线资料图:二战间美国坦克车生产线

1945年,全德国的房屋毁了20%。1947年,粮食生产量只有战前的一半,工业产值是1938年的三分之一。到了1958年,工业的年度产值已经跃升到十年前的四倍。

迈尔回到我最初的问题,说,如果一,一个国家的机构严整;二,让机构运行的制度完善;三,操作制度的人,对于那个制度有高度认同,专业知识完备而且严守一套共有的价值观和工作准则;那么即使整个国家被炸成焦土,只要把散掉的人聚集起来,就可以马上捡起碎片,大步向前。

如果没有完善的institution,焦土之后,就什么都垮了。

我一瞬间就明白了。任何一个国家,一座城市,放眼望去其实都有两个结构,一个看得见,一个看不见。看得见的是各种政府、金融、文化机构等等鳞次栉比的高楼大厦;看不见的是大厦里面无时无刻不在运转的机构、制度、文化、价值观、行为准则。

大厦可以被炮火摧毁,但是一批训练有素的人在坚定运作的机构、制度、价值观、行为准则,除非灭族,是金刚不坏、生机不绝的。

我还是找不到一个中文词可以表达这完整的涵义,就暂且称之为“制度素养”吧——维护机构制度严谨地运行需要“素养”,有厚度的“制度素养”。

真正的引擎

在政府工作的近三年里,常被问到“你最得意的政绩是什么”。我总是觉得不知从何说起。是的,我们设置了国家表演艺术中心;我们完成了博物馆法、水下资产保护法的拟定,我们修完了电影法、文资法;我们的传统艺术中心接近完工……可是我想回答的是,我“毫无成就可言”。

因为我心目中最重要的工作并不是这些看得见的东西。一个首长,尤其是开创新局的首长,最重大的使命是建立这个机构本身的“制度素养”。而“制度素养”正是一个外人完全看不见而且你也说不清的东西。制度建立、人才培养、价值观取得共识、行为准则获得巩固,需要多少时间的火候慢炖,三年也只不过温热而已,谁敢侈言“成就”。

政务官首长是流水的官,来来去去;铁打的群体事务官,才是一个机构真正的引擎。事务官对于任务的愿景,有没有清晰的认识?事务官对于机构的制度本身,掌握有多深?制度的终极关怀是什么他是否知道?他有没有想过什么事可以放松,什么事必须坚持?当民粹的要求可能危及群体未来时,他是否懂得“不从”的哲学?当从天而降的政务官横行霸道时,他是否懂得犯上直言、坚持立场之必要?

没有什么比建立强大、完善的institution更重要的事了。当“制度素养”强大时,政党可以不断更迭,首长可以随来随去,政治人物和党派可以斗得风云变色,但是机构,因为事务官的“制度素养”深厚,可以静水流深地握紧手中之舵,让国事如黑夜湍流中的巨舰,稳健前行。

说得激烈一点,如果机构的制度素养强大,一只公鸡来做市长或部长也不会出事啦。

机构的行为准则

所以,当我看见一个市长借其一时的大众魅力,对事务官颐指气使、呼之来挥之去时,我是万分惊诧的——市长,你知不知道他们才是真正的主角,真正的力量所在?你教导他们、爱护他们、激励他们、培养他们都来不及了,你还践踏他们?你以为你在做什么?

公务员的“制度素养”还不够深厚的时候,对于长官错误的决定、朝令夕改的指示,持续地不敢直言或者直言也得不到尊重,就会导致三个结果:一是大量离休,不干了,于是机构里出现严重的经验断层,归零,制度素养无法累积。一是隐性怠工,因为做好了没有掌声,做错了天打雷劈,趴着不做最安全。更何况,公务员会想:一个完全不尊重制度的长官胡乱下令,将来哪天他若是被法律追究,自己避祸都来不及。阳奉阴“不为”的怠工后果,就是令不出衙门,施政质量大倒退。

第三个可能就是屈从配合。

三个结果,都是对机构制度素养的重伤害。

停工长达一年的大巨蛋(中央社图片)
停工长达一年的大巨蛋(中央社图片)

每次经过大巨蛋,庞大钢架在风中萧瑟如幽灵鬼域,我也百思不解:累积了相当文明底蕴的台北,究竟是怎么走到这一步的?

市长一年前对财团厂商“宣战”,突然勒令停工,资深事务官怎么可能不知道会有今天的结果?[注1]事务官怎么可能不清楚BOT的初衷和制度的来龙去脉?[注2]事务官怎么可能不知道决定“宣战”之前必须把所有的法律后果和财务负担做出精密的推演、计算?事务官怎么可能在内部会议中不大声说出来——若是要赔偿,市长个人不会赔,台北市民会赔死;若是另觅厂商接手,巨蛋的建筑是高度复杂的精密工程,因中断、换手衔接而衍生的法律、财务、安全责任问题也将恐怖如黑潭之深不可测。

就我个人的政府经验而言,答案是 “不可能不知道”;台北市政府的官员素质就以国际标准来说也是非常不错的。所以,市政府多年累积的“制度素养” 发生了什么事?为何不足以阻止一个乖离政策的形成?

“不信任”文化

这些年来,不信任已经变成全球社会的基本特征了。威权社会里的不信任是隐藏的,民主社会里的不信任是喧嚣的。盖洛普调查显示,美国人民对国会的信任从1973年的43%下降到2014年的10%都不到;57%的德国人和62%的奥地利人说不信任政府。当人民对既有的权力和决策机构不信任时,所谓素人就很容易被选上,美国的川普横空出世,也就是这个脉络。

素人有他清新的一面,但是素人不是“朴素”,而是“非专业”的意思。“不信任”全球蔓延,人民迫不得已选择了“非专业”来做领导,也就不得不接受非专业决策可能带来灾难。可是,如果institution——机构的制度够深厚,如果事务官群体的能力和素养够强大的话,那么不论是横空出世的素人,或是机关算尽的术士来当首长,大概都不致危害到国家的进步。

所以,机构的完善、事务官的培养,是国家治理最最重要的第一等大事。事务官就是公务员。这十年来,在不信任的大气氛里,公务员也成为不信任的主要对象之一。长官的当众侮辱、议会和立法院的肆意霸凌、民众的公权力挑战,使得事务官尊严荡然不存,士气低落。我们应该忧虑的是,优秀的事务官和“制度素养”深厚的机构,是国家进步的引擎;把引擎踩烂在脚底下吐口水,却又渴望国家这辆车往前冲刺,这个矛盾怎么办?

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注1:据台海网报道,2015年1月21日,上任不到1月的台北市长柯文哲向大财团开刀,意图整顿财团秩序。

注2:build-operate-transfer,指民间资本参与政府基础设施建设,向社会提供公共服务的一种方式。