焦土之后
年轻时总是听到一种说法：德国为什么在经过二战那样摧毁性的浩劫之后，可以在短短几年之后就从废墟中站起来，很快又成为世界强国？答案是：因为这个国家的institution是强大的。
这是什么意思呢？到美国留学的第一年，我去听一个德国社会学者演讲，分析德国二战后的经济奇迹。终于有机会问他，“institution强大”是什么意思？
迈尔教授抽着饭后雪茄，先仁慈地赞美说：“你问了一个很深刻的问题。” 然后解释，institution的意思不止是机构，因为机构靠的是制度；不止是制度，因为制度靠的是文化；不止是文化，因为文化代表大家有一个共同遵守的价值观和信念，一套大家接受的行为准则和习惯。
看我一知半解，他问我：“中文里有没有一个词，涵盖机构、制度、文化、价值观、信念、行为准则的？”
我想不出来。
他举了一个令我至今不忘的例子。
在二战战场上，德国的坦克对盟军造成极大的杀伤。美国卷入战争后，认识到生产坦克刻不容缓，马上让汽车厂投入坦克制造，采用流水线的大量生产方式。汽车厂研究德国的坦克制作，得到的结论是，德国坦克设计之讲究、材料之厚实、制作细节之精密，美国完全不可能复制；德国坦克简直就是手工精品。
问题是，一辆美国坦克需要用到1万人力，造价3.35万美元；一辆德国坦克却要用到30万人力，造价32万美元。当底特律车厂的坦克车一辆一辆从生产线流出来的时候，德国坦克还在工人手里精打细敲。
虽然性能强大，但是生产数量就是赶不上美国的多和快。德国惨败。
这和institution有什么关系呢？
有。德国人连做坦克车，都用手工精品的态度去制作。在德国人的机构、制度、文化和价值观里，制作坦克和制作莱卡照相机是一样的态度：精密、严谨、讲究完美。这种态度，在求速度的战时，也许是灾难，但是在平时，它就是生产力的巨大资源。
资料图：二战间美国坦克车生产线1945年，全德国的房屋毁了20%。1947年，粮食生产量只有战前的一半，工业产值是1938年的三分之一。到了1958年，工业的年度产值已经跃升到十年前的四倍。
迈尔回到我最初的问题，说，如果一，一个国家的机构严整；二，让机构运行的制度完善；三，操作制度的人，对于那个制度有高度认同，专业知识完备而且严守一套共有的价值观和工作准则；那么即使整个国家被炸成焦土，只要把散掉的人聚集起来，就可以马上捡起碎片，大步向前。
如果没有完善的institution，焦土之后，就什么都垮了。
我一瞬间就明白了。任何一个国家，一座城市，放眼望去其实都有两个结构，一个看得见，一个看不见。看得见的是各种政府、金融、文化机构等等鳞次栉比的高楼大厦；看不见的是大厦里面无时无刻不在运转的机构、制度、文化、价值观、行为准则。
大厦可以被炮火摧毁，但是一批训练有素的人在坚定运作的机构、制度、价值观、行为准则，除非灭族，是金刚不坏、生机不绝的。
我还是找不到一个中文词可以表达这完整的涵义，就暂且称之为“制度素养”吧——维护机构制度严谨地运行需要“素养”，有厚度的“制度素养”。
真正的引擎
在政府工作的近三年里，常被问到“你最得意的政绩是什么”。我总是觉得不知从何说起。是的，我们设置了国家表演艺术中心；我们完成了博物馆法、水下资产保护法的拟定，我们修完了电影法、文资法；我们的传统艺术中心接近完工……可是我想回答的是，我“毫无成就可言”。
因为我心目中最重要的工作并不是这些看得见的东西。一个首长，尤其是开创新局的首长，最重大的使命是建立这个机构本身的“制度素养”。而“制度素养”正是一个外人完全看不见而且你也说不清的东西。制度建立、人才培养、价值观取得共识、行为准则获得巩固，需要多少时间的火候慢炖，三年也只不过温热而已，谁敢侈言“成就”。
政务官首长是流水的官，来来去去；铁打的群体事务官，才是一个机构真正的引擎。事务官对于任务的愿景，有没有清晰的认识？事务官对于机构的制度本身，掌握有多深？制度的终极关怀是什么他是否知道？他有没有想过什么事可以放松，什么事必须坚持？当民粹的要求可能危及群体未来时，他是否懂得“不从”的哲学？当从天而降的政务官横行霸道时，他是否懂得犯上直言、坚持立场之必要？
没有什么比建立强大、完善的institution更重要的事了。当“制度素养”强大时，政党可以不断更迭，首长可以随来随去，政治人物和党派可以斗得风云变色，但是机构，因为事务官的“制度素养”深厚，可以静水流深地握紧手中之舵，让国事如黑夜湍流中的巨舰，稳健前行。
说得激烈一点，如果机构的制度素养强大，一只公鸡来做市长或部长也不会出事啦。
机构的行为准则
所以，当我看见一个市长借其一时的大众魅力，对事务官颐指气使、呼之来挥之去时，我是万分惊诧的——市长，你知不知道他们才是真正的主角，真正的力量所在？你教导他们、爱护他们、激励他们、培养他们都来不及了，你还践踏他们？你以为你在做什么？
公务员的“制度素养”还不够深厚的时候，对于长官错误的决定、朝令夕改的指示，持续地不敢直言或者直言也得不到尊重，就会导致三个结果：一是大量离休，不干了，于是机构里出现严重的经验断层，归零，制度素养无法累积。一是隐性怠工，因为做好了没有掌声，做错了天打雷劈，趴着不做最安全。更何况，公务员会想：一个完全不尊重制度的长官胡乱下令，将来哪天他若是被法律追究，自己避祸都来不及。阳奉阴“不为”的怠工后果，就是令不出衙门，施政质量大倒退。
第三个可能就是屈从配合。
三个结果，都是对机构制度素养的重伤害。
每次经过大巨蛋，庞大钢架在风中萧瑟如幽灵鬼域，我也百思不解：累积了相当文明底蕴的台北，究竟是怎么走到这一步的？
市长一年前对财团厂商“宣战”，突然勒令停工，资深事务官怎么可能不知道会有今天的结果？[注1]事务官怎么可能不清楚BOT的初衷和制度的来龙去脉？[注2]事务官怎么可能不知道决定“宣战”之前必须把所有的法律后果和财务负担做出精密的推演、计算？事务官怎么可能在内部会议中不大声说出来——若是要赔偿，市长个人不会赔，台北市民会赔死；若是另觅厂商接手，巨蛋的建筑是高度复杂的精密工程，因中断、换手衔接而衍生的法律、财务、安全责任问题也将恐怖如黑潭之深不可测。
就我个人的政府经验而言，答案是 “不可能不知道”；台北市政府的官员素质就以国际标准来说也是非常不错的。所以，市政府多年累积的“制度素养” 发生了什么事？为何不足以阻止一个乖离政策的形成？
“不信任”文化
这些年来，不信任已经变成全球社会的基本特征了。威权社会里的不信任是隐藏的，民主社会里的不信任是喧嚣的。盖洛普调查显示，美国人民对国会的信任从1973年的43%下降到2014年的10%都不到；57%的德国人和62%的奥地利人说不信任政府。当人民对既有的权力和决策机构不信任时，所谓素人就很容易被选上，美国的川普横空出世，也就是这个脉络。
素人有他清新的一面，但是素人不是“朴素”，而是“非专业”的意思。“不信任”全球蔓延，人民迫不得已选择了“非专业”来做领导，也就不得不接受非专业决策可能带来灾难。可是，如果institution——机构的制度够深厚，如果事务官群体的能力和素养够强大的话，那么不论是横空出世的素人，或是机关算尽的术士来当首长，大概都不致危害到国家的进步。
所以，机构的完善、事务官的培养，是国家治理最最重要的第一等大事。事务官就是公务员。这十年来，在不信任的大气氛里，公务员也成为不信任的主要对象之一。长官的当众侮辱、议会和立法院的肆意霸凌、民众的公权力挑战，使得事务官尊严荡然不存，士气低落。我们应该忧虑的是，优秀的事务官和“制度素养”深厚的机构，是国家进步的引擎；把引擎踩烂在脚底下吐口水，却又渴望国家这辆车往前冲刺，这个矛盾怎么办？
———————————-
注1：据台海网报道，2015年1月21日，上任不到1月的台北市长柯文哲向大财团开刀，意图整顿财团秩序。
注2：build－operate－transfer，指民间资本参与政府基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。